>> “证明负担”抑或“法定义务”? 

“证明负担”抑或“法定义务”?



    外国法例中曾有相似的规定。如德国《联邦行政程序法》第26条第2项规定:“参与人应参加事实调查。参与人尤其应提供知道的事实和证据。其他协助事实调查的义务,尤其是到场或陈述的义务,仅存在于法律有规定的情况。”对于这一规定的解释,“德国学者之见解为,本项第一句仅规定当事人在行政程序上参与调查事实之‘负担'(Last)而非’法定义务'(Rechtspflicht),故当事人不为参与,不能据此规定实施强制执行,只是可能造成法律上不利之结果。第二句仅特别例举说明第一句而已。至于第三句规定之意旨,乃指如使当事人超越‘参与负担'而进入’参与义务',必须法规有特别规定,并举‘亲自出席或陈述之义务'为例。”可见,在德国法例上,行政程序中的当事人既有“证明负担”,又有“法定义务”,只是“法定义务”必须由法的依据。
    在我国的立法中,把协助当作行政处罚中当事人的一项法定义务来规定的做法是比较少见的。比如,《浙江省产品质量监督条例》(草案)第34条规定:“违反本条例第八条至第十条、第十二条规定的当事人拒绝向调查机关提供相应的进货渠道、供货人、场地、仓库的承租人、托运人的,责令改正;拒不改正的,可以处一千元以上一万元以下罚款。”这一规定可能导致的结果是:当事人如履行行政处罚之协助义务,可能会受到更重的处罚;但他如果拒绝履行协助义务,则也会受到处罚。法律规定如使当事人陷于如此窘境,那么其正当性是相当可疑的。因为,在强大的国家面前,个人如果没有足够的防御能力,则个人权利就无保障可言。当“任何人不受强迫自证其罪原则”已成为刑事诉讼中基本人权保障原则,若在行政处罚中否认此基本原则,行政机关必然以此为籍口,要求当事人履行“协助”之义务,否则将施于相应的行政处罚。因此,我认为将“协助”设定为法定义务也存在着法理上的障碍。
     就功能而言,行政处罚中的当事人之协助可以消解行政机关在作出行政处罚过程中来自当事人方面的种种障碍,加速行政处罚程序的伸展。所以在行政处罚中行政机关如能获得当事人之协助,必可以提高行政效率。因此,在行政处罚中确立当事人之协助行为在法理似乎没有多大的障碍。如果法律规定在行政处罚中当事人应当某种作出协助行为,那么当事人之协助行为的性质究竟如何界定,确实也牵涉到多方面的问题需要释明。
    行政处罚中当事人之协助是否可以视为一种程序法上的“证明负担”呢?“证明负担”(burden of proof)是一个诉讼法学的概念,它是指在诉讼程序中所争议的事实处于真伪不明状态时,当事人因为法院不能认定事实而应承担不利后果的负担。我们知道,在诉讼程序中所争议的事实处于真伪不明状态时,法院不得以此作为拒绝裁判的理由。在这种情况下,解决问题的基本方法是法律在双方当事人之间恰当地分配“证明负担”,即有证明负担的一方当事人如不能举证证明该事实,就应当承担不利的裁判后果。这样的诉讼证据规则可以较好地解决诉讼过程中事实处于真伪不明状态时法院如何裁判的问题,但它可以适用到行政程序呢?
    一个行政处罚案件的事实处于“真伪不明”的状态,在行政法上其实就是“事实不清”的另一种说法。因此,在依法行政原则下,行政机关是不得出作出行政处罚决定的。然而,如果在这样的情况下行政机关不作出行政处罚决定,结果可能是损害国家利益、公共利益或者不能保护第三人合法权益,那么,我们是否可以给行政处罚中的当事人施加若干证明负担呢?如果他不能卸载证明负担,那么行政机关是否可以作出对其不利的行政处罚决定呢?
    行政处罚中当事人之协助不能设定为“证明负担”,那么是否可以把它设定为“法定义务”呢?在法理上,法定义务是国家通过立法在法律关系中设定的,当事人必须履行的一种责任。如果行政处罚中当事人之协助认定为是一种“法定义务”,那么当事人如不协助行政机关作出行政处罚,则依法应当承担相应的法律责任。因此,如果行政处罚中当事人之协助是一种法定义务,那么他必须根据行政机关的要求,作出相应的协助之行为,否则行政机关可以强制其他履行协助之义务。
    但是,如果我们彻底否认当事人在行政处罚中负有协助义务,那么行政机关通过行政处罚实现公共利益之目的可能因此受到影响。基于现代公法原理,个人因为享有权利而需随附一定的公共责任,这种公共责任本质上可以成为其承担协助国家机关执行公务之义务的法理基础。在现代行政下,个人为了充分保障自身的权利,其参与行政过程的愿望是非常强烈的,而且现代行政程序法理论已经完全认可了个人这样的参与权利,并通过一系列的程序法律制度加以保障。因此,如果只承认个人的参与权利而否定其“协助义务”,可能损害到行政处罚所追求的公益目的。
    到此,我发现我的论证陷入了一个难解的矛盾之中:如果完全否认行政处罚中当事人协助之义务,那么行政处罚的公益性将会受到损害,个人在行政程序中的参与权利也可能成为没有义务约束的“特权”;但如果承认行政处罚中当事人有协助之义务,那么行政处罚当事人可能因履行协助之义务而使自己深陷“法网”。“参与权利”与“协助义务”在这里构成了一个法理冲突,那么,解决这一冲突之路又在何方?

 

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