>> 行政强制立法涉及面广意义重大,仍需进一步审议 

行政强制立法涉及面广意义重大,仍需进一步审议

——分组审议行政强制法草案发言摘登(一)

 

2009 8 27 日上午,十一届全国人大常委会第十次会议举行分组会议,审议行政强制法草案,审议摘登如下:

    李重庵委员说,行政强制法是一个很重要的法律,涉及到调节公权和私权的关系,既要做到保障行政机关高效、有力地管理,同时又要保证公民和法人的基本权利,最后尽量达到平衡和和谐的状态。由于行政强制法涉及的面很广,和每个公民、法人都有关系,还要考虑到中国的国情特点,所以制定起来难度比较大。这部法律虽然从起草到审议已经有 10 年了,作为重点的立法工作之一,希望还需要多下功夫。建议把法律草案向社会公布,再继续广泛征求意见,使围绕着这些关系的辩理和博弈能充分一些,尽量把这个法立好。我认为需要注意三个原则:一是设定实施还是要严格、要谨慎,特别是在我国现在国情之下。二是既要考虑到现在行政管理的现状,同时还要为政府职能转换、行政体制改革留有空间。随着转换和改革的进程还要再对法律规定做调整。三是对行政机关的强制措施和执行还是要有更可靠的接受监督、改进工作的渠道。

    乔晓阳委员说,我汇报一点情况。我们的法律体系分为七个法律部门,行政强制法是行政法律部门中的一部法律。从立法上看,目前行政法制建设的状况是比较好的,从实体到程序,再到对行政行为的监督。实体方面,我们已制定了几十部法律,规范了各个行政部门的职权,比较全了;行政行为方面,行政行为包括行政收费、行政许可、行政处罚、行政强制。现在的立法情况是,已经出台了行政许可法、行政处罚法,行政收费立法一直在研究,要规范行政收费的行为,再有就是这部行政强制法。对行政行为的监督这部分法制比较健全,我们有行政机关内部的监督,包括行政监察法、审计法、国家赔偿法,这都是行政机关内部的监督,行政机关违法了以后,我们有一系列的内部的监督制约措施;另外,我们还有外部对行政机关的监督,就是行政诉讼法,即民告官,老百姓可以告行政机关的行政行为违法,由法院来裁决是维护行政机关的行政行为还是撤销其行为。所以我们的行政法制建设目前的状况是这样的,一头一尾不错,从法制建设本身来讲,已经都有了,就是行政行为这部分,而行政行为恰恰是最需要规范的。因为实施行政行为,行政权强大,公民权弱小,需要通过立法规范行政权、制约行政权,保护公民权,这种制约保护要通过一系列程序来体现。这是这部法的出发点,就是要规范行政强制行为,所以问题不在法名上,还是在法律的内容上。为什么这部法律搞了十年?主要是因为在起草过程中,有关部门、地方对设定权有不同的意见。此外,行政机关和人民法院对申请法院强制执行的程序有不同意见。所以拖的时间比较长。当然对这部法的出台时机也始终有不同看法。我汇报的意思是,行政机关的行政强制权,不是这部法律现在赋予的,行政机关早就有这个权,行政机关也必须有这个手段,现在立法是为了规范,像当年制定行政处罚法一样。讨论行政处罚法草案时也有人提出,这部法到处是罚款,后来说清楚这部法是规范罚款行为,制止乱罚款、滥罚款的,大家理解了。行政强制法也是这样的,是为了规范行政强制行为。具体的行政行为没有法律的规范是很危险的。大家提出的意见都很好,我们再进一步地研究。

    任茂东委员说,在所有的行政权力中,最具有侵犯性、对公民权益威胁最大的就是行政强制权,目前最不受约束的也是行政强制权。但从我国行政强制的现状看,行政机关滥施行政强制和行政强制不足在我国同时并存。例如:对于海事行政部门来说,却缺少交警所具有的强制手段,在发生海上交通事故的时候,对于拒不接受调查的当事人,海事部门却无权采取任何强制措施,因而使行政目的难以达成。因此,人大常委会反复审议行政强制法草案是十分必要的。这次审议虽已经是行政强制法草案进行的三审程序,法律委提出继续审议,本次会议不提请表决是合适的。实际上,立法也是个慢工出细活的工作。

    李连宁委员说 , 行政强制法可以说是构建中国特色社会主义法律体系的具有支柱性作用的一部法律。从行政立法来看,原来有一部行政许可法,规范审批,还有行政诉讼法、行政复议法,解决救济问题。现在行政强制问题过乱、过滥,制定这部法正是为了解决这些问题。但是在名称上就给人一种很害怕的感觉,行政机关本来就强势,现在又制定行政强制法,有点更进一步压制公众、企业公民的感觉,这是可以理解的。但是实际上这部法的立法宗旨和指导思想刚好是符合大家的愿望,是重在规范行政强制,而不是纵容行政强制,所以开宗明义就讲到“为了规范行政强制的实施”这些很重要的指导思想,也可能是现在的规定体现得不够充分,需要进一步加强。从这次修改的情况来看,分量大大加重了。这部法有很多亮点,第一,规范行政强制的种类,行政强制就限制这五种,规定得很明确,尽管有第 5 项“其他行政强制措施”,但是这个口子限制在“由法律规定”,如果将来再罚款或者找麻烦,就可以看看是不是依照法律规定的,如果不是法律规定的,就可以拒绝。有一些法律还没有制定出来,像殡葬管理还没有出台法律,国务院行政法规和地方性法规有规定的可以遵照其规定,如果法律有这样的规定,行政法规也不能再去增加规定。法律上就规定了行政强制措施的手段、执行方式的种类和设定。第二,规范了行政强制执行的主体,第 17 条讲到只能由法律规定的行政机关来执行,像交通协管员只能协助,不能执行行政强制,不能带上红袖套就罚款。第三,规范了行政强制执行的程序,在什么情况下这个程序怎样来执行。从行政强制法草案来看,对规范行政强制花了不少脑筋,特别是还有一个地方,在设定行政强制的时候,法律明确规定应当采取听证会、论证会的方式,这是过去没有的,过去行政部门想怎么定就怎么定,如果现在要涉及到行政强制措施必须开听证会,否则立法无效。从规范行政强制措施、行政强制方式方面是动了脑筋了,我觉得往前走了很大一步。尽管不尽如人意,但是我认为还是取得了很大的进展。我建议应该加快这部法的立法过程,争取在今年出台,大家担心的过乱、过滥的情况能够依法得到治理,同时也为法律体系的构建做出贡献。我的倾向性意见是要加快行政强制的立法。

    汪光焘委员说,行政强制法已经审议了很长时间,这是一部社会关注、行政机关关注、司法机关关注的法律。行政关注也就是说行政强制法是行政机关处理事务的权利、法律的依据;群众关心是因为被强制者是不是被强制行为合法,司法关注主要是行政诉讼法规定强制行政行为出了问题,要有司法处理,要以行政强制法为准则和依据。现在社会上这方面的矛盾和问题很多,因此首先是制定行政强制法是必须的,而且需要加快。第二,难度很大,首先是涉及到公民利益的保障和行政权力使用的制约,这两者之间的矛盾在法律处理的宽度上,是很难完全界定清楚的。因此全国人大很慎重地从 2005 年开始审议起,现在的稿子已经比以前的审议稿好了很多,解决了很多问题。但是当前的问题是法律出台前,关键的矛盾点是不是作了分析?建议对有关的法律制度进行专题的分析报告。往往是一个行政事件的决策会带来一定的社会反响,而这种社会反响也会带来社会稳定的问题,要把这些问题进行疏理,不单是疏理法律条文,而是疏理一下行政强制方面的法律制度。这部法律的出台,有利于规范行政行为、社会行为和被执行人的行为,将有利于我国更加有秩序、健康、持续地发展。

    郑功成委员说,行政强制法现在已经是第三审了,三审稿相对以前有了很多的改进。这部法律确实很重要,因为它是整个行政强制行为的基本法,行政强制行为并不是这部法律规定的,很多其他的法律也有规定。最近我们发现几乎每一部法律中都有行政强制的规定,各个行政部门在立法中间都希望法律赋予自己有行政强制权。这部法应当同时解决两个问题,一个问题是防止滥用行政强制权,这是毫无疑问的。一个问题是强化行政执法,防止法律与行政软弱化,从上访、信访、群体事件看,既有滥用行政权的原因,也有行政强制的执法力度不够的问题,包括法院判决都不执行,因此这部法一是要防止滥用行政强制权,另外一方面要强化依法行政的权利,确保法律、政令的畅通。滥用行政强制权和行政软弱的后果是一样的,当然,现在主要是防止滥权的问题。我认为这部法还应该从理念和处理两者的关系上再研究、多下功夫。

    孙文盛委员说,行政强制法草案审议的时间比较长了,法律委乔晓阳主任作了很好的汇报说明,他的汇报说明说清楚了这部法律草案的来龙去脉,说清楚了第二次审议稿的内容和这次送审稿修改的主要问题。这对我们审议,尤其是第一次参加这部法律审议的同志来说很重要,起了很好的作用。行政强制法是根据宪法制定的一部规范行政强制的设定和实施的法律,如何设定、如何实施,主要是规范保障又监督行政机关依法行政、履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人的合法权益。它既涉及对公民人身的限制和对公民、法人财产的处分,更涉及到行政管理、对滥用强制手段的处理,所以这部法律确实对于加强法制建设、加强社会管理、促进经济社会发展是非常必要、非常重要的法律。现在看来,我认为现在这份审议稿子从内容上看充分体现了服务大局的理念,有针对性地考虑得比较全面。如第 14 条、第 15 条、第 21 条、第 24 条以及第 42 条,修改之后充分体现了规范、保障管理,预防、制裁滥用的精神,并且更有利于促进社会和谐,有利于促进经济发展。这部法律草案已有 11 年了,为什么这么难出台?我认为至少有两点。一是我们的法规、规章还不太健全,并且存在着大量有法不依、执法不严的问题,所以,行政强制的设定就难。二是难在行政部门比较多,这又有两个问题:一个是行政部门比较多,管理的事比较多,行政权力与这么一部法律就要考虑更全面。并且还有上、下部门间、同级部门间意见难统一。还有一个是我们过去大多数的法律都是“部门法”,一个个部门要管理自己的这摊事而出台一部法,受益主体多为部门,所以出台相对快些。而这部法既要管公民、法人、老百姓,更要规范行政机关的行为,受益主体是老百姓,我们现在整个社会风气不好、腐败现象较多,这正是这部法所要解决的。但现在整个社会比较浮躁,一提“强制”,又容易感到与构建和谐社会不一致。认识上难统一。我认为,这部法律草案审议到今天,从框架内容上,基本上可以了,我建议进一步修改后,最好能争取早一点出台才好,这有一个形象的问题,有一个影响的问题。当然,一定要实事求是,把握好时机!

    朱永新委员说,我主张应该激活本法,而且应该尽快启动。因为这部法主要解决三个问题,一是规范政府行为,规范行政行为,规范行政强制行为,如果没有这部法律就没有依据,就没有法律约束。这是行政强制法最重要的亮点。二是这部法同时也是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益,因为没有法律依据反而会无法保护,必须要有一个依据去保护公民、法人或其他组织。三是这部法要起到维护公众利益和国家安全的作用。这三个问题是立法的目的,所以应该尽快启动。三位代表之所以有这样的想法,是因为目前行政强制行为多和乱,对于公民、法人或者其他组织的权益保护不够,但这些问题恰恰是应该通过修改法律去规范的,所以行政强制法的立法迫在眉睫。既然这部法律涉及到如此重要的领域和意义,我建议这次会议讨论修改完善以后上网征求民意,充分听取老百姓和民间的意见,再进行修改,四审、五审都可以,把这部法制定好。从完善中国特色的社会主义法律体系的角度出发,这部法也是非常重要的,我建议尽快修改完善。

    侯义斌委员说,本次常委会会议审议行政强制法草案,意义重大。在行政立法的“三部曲”中,行政强制法是其中一个重要的环节,我们在行政诉讼法和行政许可法二部法律上已经做了比较好的工作,并且实施多年,但行政强制法经历了较长的制定过程。行政强制法自 1999 年开始起草,于 2005 年第一次审议, 2007 年第二次审议, 2009 年第三次审议,是一个比较长的过程,因此加快立法十分必要。

    林强委员说 , 我想对行政强制法草案提几点意见。行政强制法 1999 年就开始起草了,历时 10 年了,在十届全国人大常委会第 19 次会议和第 30 次会议已经进行了初审和再审。行政强制法是行政法系列中的一部很重要的法律,将规定和规范国家行政机关行政强制的行为。行政强制法,一方面既要保障、监督行政机关依法履行职责;另一方面又要保护公民、法人的合法权益。这两个方面都应该通过法律把它规定好。所以,制定这样一部法律,确实需要不断磨合和修改。

    陈斯喜委员说,制定行政强制法非常必要,对保障和监督行政机关依法履行职责、维护公民的权益以及维护社会公共利益都具有非常重要的意义。行政强制法草案这次是三审,经过几次审议修改后,我认为现在草案的基本框架、所确定的基本制度和基本原则都是比较好的,我建议这部法律草案在明年( 2010 年)我们形成中国特色社会主义法律体系之前能够出台。这部法律是我们国家行政程序方面的一部重要法律,在形成中国特色社会主义法律体系时,应当有这样一部法律。

    李传卿委员说 , 首先,我认为制定行政强制法,重点规范行政强制的设定和实施,一方面有利于规范、保障和监督行政机关有效实行行政管理,更好地维护公共利益和社会秩序;另一方面,也有利于预防和制裁执法人员滥用行政强制手段,包括目前行政执法人员当中乱作为的问题、不作为的问题,以及雇佣临时人员执法的问题,以切实保护公民、法人的合法权益。所以,制定这部法律非常必要。这部法律从 1999 3 月份到现在,经过了 10 年的起草、修改,并且也广泛征求了各方面的意见,应该说,草案已经有了比较好的基础。现在不论是行政机关,还是社会有关方面,都希望行政强制法早日出台,所以我也建议能够尽快予以发布实施。

    牟新生委员说,行政强制法是非常重要的一部法律,对于中国来说,我认为过去的问题是公权力过大,侵犯公民的人身自由、基本权利的问题发生的比较多。这些年在实践中有改进、有进步,非法侵犯公民人身权利的事情有所减少,应该说是社会进步了。但这方面的问题还是很多的。所以这部法律有两个方面:一是对行政机关执行行政强制措施时要做得更规范,尽量不要侵犯公民的基本权利和人身自由;二是在个别情况下又出现另外一种情况,就是应该强制执行的执行不了,像法院的判决现在执行不了的也很多。十届人大时就开始审议行政强制法,我昨天粗略看了一遍,认为还不够成熟。这部法律涉及的面很宽,建议广泛调研,做得充分一点。主要是两个方面,一是过去公权力过大,二是公权力弱化也不是好事。弱化了对多数人的利益就保护不了。法律是人民意志的体现,如果弱化了,本来应该执行到位的不到位也不行,所以这部法要从两个方面把它调整得更公平、更合理,真正从法律上,特别是行政强制法上体现我们的公平和正义。

    白克明委员说,我认为制定行政强制法非常必要,我们出台这部法律的本意是规范行政执法。现实生活中行政执法比较乱,有两方面的问题,一方面是滥用行政执法权,另一方面是应该实施行政执法的实施不下去,即政府不作为,这两种情况都存在。这部法律是我们整个法律体系中非常重要的一部法律。我们建国已经 60 年了,改革开放已经 30 多年了,对行政执法亟需加以规范,没有一部行政执法的根本法的管理,那么对政府滥用行政强制行为就缺乏法律约束。这部法应更好地把政府行政执法的混乱现象加以规范,所以这部法律规定了行政执法的种类、行政执法的设定。刚才有的同志举的例子恰恰说明没有这部法,所以行政部门乱去收费、乱去检查,这部法就是要规范这个问题。但是,这部法的制定难度比较大,涉及到政府和公民各方面的权利、义务、利益,所以比较难。这一稿修改以后,我认为基本面貌是好的,所以我总的意见是要加快推进这部法律的制定,使得我们能够在行政执法上更加规范。

    何晔晖委员说,行政强制法在 2007 年审议过一次,这次实际上是三审。这部法律很重要,关注的人也很多,将在社会上引起比较大的反响。提两点建议。第一,当前在经济社会转轨中,社会上一些群众仇官、仇富、仇警的情绪比较突出,鉴于这种情况,这部法律能否在这次审议后,广泛征求社会方方面面的意见,不要急于出台,以保证这部法律实施得顺利。第二,目前这部法律应该说比较详尽地规定了行政强制措施适用的程序、范围以及对执法人员的基本规定和要求。但我感觉对公民的救济保护以及申诉渠道规定得不多,如果这个渠道不畅通,就会造成执法人员滥用行政执法权。特别是在法律执行的初期,为了保护公民的合法权益,能够给予他们一些自我保护救济的渠道,对这部法律的执行将更有好处。

 

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