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行政强制应由法律设定

——分组审议行政强制法草案发言摘登(三)

 

2009 8 27 日上午,十一届全国人大常委会第十次会议举行分组会议,审议行政强制法草案,审议摘登如下:

    李重庵委员说,提几点具体的修改意见:第一,第 10 条第 2 款“行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”,这样行政法规可以设定“其他行政强制措施”,没有作任何限制,值得进一步考虑。第二,第 14 条规定,拟设定行政强制的法律法规的起草单位应该举行听证会、论证会听取意见,然后向制定机关作说明。但是法律法规的制定机关是不是也应该按照科学立法、民主立法的精神,经过一些程序来继续听取意见,建议增加这个内容。第三,第 15 条,实际上讲的是监督的问题。对监督应该也有一些法定的程序来规范,只讲了公民、法人和其他组织对设定、实施可以提出意见建议。那么,设定和实施的机关对这些意见和建议如何处理、回应?另外,让设定和实施的机关自己来改正,实际操作起来会比较困难,如果遇到这种情况,公民和法人有没有其他的一些渠道可以保证监督的效果?

    任茂东委员说,我想首先并再次强调行政强制法的立法理念:维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人的合法权益。这一理念在本草案的第 1 条写得很清楚。后面的规范都应该在这一理念的统领之下去设计各章的条款。关于行政强制措施的设定权问题。草案中第 10 条规定“行政强制措施由法律设定”的规定,非常明确,体现了合法强制的精神。但是,这条的后两款存在的问题很大,建议修改。第 10 2 款可以理解为:尚未制定法律的,行政法规可以设定除本法第 9 条第 1 项、第 4 项以外任何行政强制措施;即使制定了法律,但只要属于国务院行政管理职权事项的,行政法规也可以设定除本法第 9 条第 1 项、第 4 项以外的任何行政强制措施。这是一个极其宽泛的授权。更何况本草案第 9 条第 5 项并没有被排除在外就更可怕。当然,草案第 11 条对第 10 条第 1 2 款作出了限制。但是,这两条内容存在龃龉。第 11 条第 2 款可以理解为:关于某事项,制定了法律,但是该法律没有设定行政强制措施的,即使是行政法规也不得增设行政强制措施。这完全体现了第 10 条第 1 款的精神。但是,这与第 10 条第 2 款就有冲突了。根据第 10 条第 2 款的规定,属于国务院行政管理职权的某事项,即使制定了有关法律,但只要行政法规没有增设第 9 条第 1 4 项的行政强制措施,它是有权增设除此之外的任何其他强制措施。因此,我的具体建议是第 10 条第 2 款修改为:尚未制定法律,并且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第 9 条第 1 项、第 4 项以外的行政强制措施。另外,关于第 3 款的授权地方性法规设定行政强制措施,我认为不妥。似乎与宪法和立法法相抵触。宪法没有规定地方有如此大的权力。应高度评价草案第 14 15 条。这两条明确规定了行政强制的设定应当采取听证会等形式听取民意,并定期进行评价,体现了立法法的规定,也贯彻了行政强制法的立法理念,体现了公权力和私权利、公共利益与个人利益之间寻找适当的平衡点的思想,值得起草其他法律草案时借鉴。

    郑功成委员说 , 有关行政强制措施授权方面,强调了由法律和行政法规规定,比上一稿有了一点进步,把地方性法规的授权范围收缩到第 9 条第 2 项、第 3 项,但是我认为授权还是应该慎重,之前的两次审议我都不赞成行政强制权由地方规定,因为地方规定有可能滥用行政强制权,另外还有地方保护主义严重的问题,这是客观存在的。如果说允许地方自设行政强制措施或者是行政强制的执行,就可能出现地方滥用。现在有些需要行政强制权又没有法律法规规定的,即使暂时允许地方性法规规定,也应该有一个报批的程序,比如报国务院或是全国人大常委会,要从国家的权力来考虑行政强制行为。第 11 条现在规范得还不够,建议增加一个报批的程序。即使现在做不到所有的行政强制措施都由法律和行政法规规定,也应该由制定法律和行政法规的机构进行审批,增加了一个审批的程序,就会比较严谨,能够防止滥权,同时提高其权威性。第三,行政强制权的措施不宜滥设。刚才我谈到,我们以往制定的多部法律,都在不断地授权,是否建立一个统一的行政强制执行机构,因为现在很难发现哪个部门在工作中没有授予其相应的行政强制权。有没有可能把所有的行政强制行为由一个机构执行,这样就把行政强制行为和部门利益分开,虽然有一定的难度,但是应该研究。因为现在各个部门的罚款尽管是收支两条线,但各地似乎都是罚的多、反馈的多,都是挂钩的,这种利益的驱动不利于严格执法。所以,要防止行政权滥设,应当考虑建立统一的行政强制机关。

    范徐丽泰委员说 , 大家刚才讲的我都赞成。第一,我认为必须要在行政强制和个人应有的权利之间达成平衡。困难是现在已经是行政机关的权力在行政强制方面很高,个人的权利比较少顾及,所以希望能够透过这部法把两方面的权利拉近。最理想的是所有关于行政强制的都由法律规定,当然,这需要有一个过程,不可能很快。在第 14 条及第 15 条内,我担心的是法规的草案。法规草案有一个起草单位,这个起草单位是不是执行行政强制的单位?这个单位要向制定机关来说明行政强制的必要性,然后第 15 条规定了行政强制的设定机关定期来评价行政强制的规定是否还需要。这个设定机关是不是就是执行机关,是不是当初提出要这个权力的机关?一般的习惯是要这个权力的机关,拿到了这个权力,怎么还会放手?是不是应该有另外一个机构定期地评估行政机关是否还有这个需要,然后按评估结果提出修改或废止的建议,如果过一段时期还有这个需要,那就该建议制定法律,而不是法规了。另外,第 15 条又表述设定机关可以废止行政强制的规定,一般来说,废止的权力应是制定机关的,制定法规的机关也有权去废止。因此我有点不明白,到底设定机关和废止机关是什么关系?第二,有关第 10 条及第 11 条。第 10 条第 1 款“行政强制措施由法律设定”,第 2 款就提至“尚未制定法律”,上面说了由法律设定,然后就说尚未制定法律的,是不是可以将第 10 条的第 2 款、第 3 款放在第 11 条,第 11 条第 1 款、第 2 款放在第 10 条。因为第 11 条的第 1 款是说法律对行政强制措施作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定,第 2 款是规定地方性法规不得增设行政强制措施,放在第 10 条以下比较合适。至于第 10 条的第 2 款、第 3 款都是有关尚未制定法律的情况下,如何设定行政强制,就成为 11 条。

    朱启委员说,行政强制权应当“高设”,由于涉及到公民的基本权利,强制措施必须“高设”。由法律设定,法律覆盖不到的可以由国务院制定行政法规进行设定,也就是说,行政强制权的设定应该收归中央一级,而不应该下放到地方。我们反复强调要依法治国、依法执政,其要义在于依法治官、依法治权,这样才能防止滥设、滥用行政强制权。草案第 13 条的表述不够严肃,法律规定的行政法规、地方性法规当然不能扩大,法律未规定的当然也不能增设,建议删除这条。

    吴晓灵委员说,我国应该制定一部行政强制法,以提高行政管理的有效性。谈几点看法。第一,关于立法的指导思想。我认为,在制定行政强制法的过程中,应该体现一种权力制衡,只有权力制衡才能有效防止腐败现象。第二,在行政权力方面,立法应体现“法无授权不可为”的原则。作为老百姓则“法无禁止即可为”,立法机关应秉承这种理念来制定法律。制定行政强制法的必要性就是要提高行政执行的有效性,因此,立法原则应体现权力制衡和政府机关“法无授权不可为”的原则。提三条具体修改意见,第一,第十条行政强制措施的设定问题。行政强制措施是比较严厉的手段,我个人认为还是应该由立法机关设立比较好。第二,修法说明中谈到“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,发现行政决定有明显缺乏事实、法律法规根据的,可以进行实质审查 " 。这是有争议的,有关部门也有不同意这个意见的。我认为必须给司法机关进行实质审查的权力,这本身即是对行政权的制约,也体现了权力制衡的观念。第三,草案第 15 条当中,提到“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议”。我认为,如果行政强制措施的设定机关最后只是立法机关,这没有问题,如果行政机关也设定行政强制的权力,我认为这一条后面必须加上一个内容,就是除了提出意见和建议外,可以提请法院进行司法审查,让法院判断行政强制设定是否适当。我们在制度上不能学习西方的三权鼎立,但在党的统一领导下,立法、行政、司法各个机关之间应形成一定的权力制衡,这样有利于防止腐败,大家都知道腐败的根源在于权力的无约束。

    陈斯喜委员说,对草案提几条具体意见:第一,第 9 条、第 12 条分别是关于行政强制措施的种类和行政强制执行的方式,两条的第 5 项有“其他行政强制措施”和“其他强制执行方式”,对这个“其他”要有一个限制,法律规定了前面四类,后面用一个笼统的“其他”作为兜底,这样法律的规范性就会大打折扣。现在行政强制执行过程中存在一个很重要的问题,就是随便增设一些行政强制措施,而且有些行政强制措施很不文明。所以,增设行政强制措施的种类和方式一定要严格限制,我建议把这两项前面都加上“法律规定的”进行界定。也就是把第 9 条第 5 项改为“法律规定的其他行政强制措施”,第 12 条第 5 项改为“法律规定的其他强制执行方式”。第二,第 10 条规定行政强制措施的设定权,第 2 3 款规定了行政法规、地方性法规可以设定行政强制措施,根据我国的实际需要和法律还不很完善的情况,赋予行政法规、地方性法规一定的行政强制权是必要的,但是要有一个严格的限制,现在是做了一些限制,但是还不够。行政法规、地方性法规设定行政强制措施,可能对哪些事项需要采取行政强制措施作出规定,但是不应该扩大行使行政强制措施权的机关,也就是哪些国家机关可以行使行政强制措施权要由法律来规定,否则各个行政机关,甚至包括有公共管理职能的组织,都来行使行政强制措施权,就会造成混乱。

    贺一诚委员说,行政强制法是一部很重要的法律,它赋予了行政机关很大的权力,公权力大了以后,人权的平衡点要掌握好,我感觉应该要很慎重地考虑授权的行政法规。如第 26 条,查封扣押的期限不得超过 30 天,但是后面又加了一句“但是法律、行政法规另有规定的除外”。其他法律有规定除外可以,法规的随意性也较大,授予法规的权利不允许高于法律所定下的期限,值得我们思考,因为这关乎公民权利,特别是第 9 条里,还有限制公民的人身自由等等。我认为应理顺有关法律与法规的规定,这部法律定好后,所有法规不能高于法律所规定的期限和有关的规定。

    汤小泉委员说,要建立法制国家,如果强化了行政强制会不会造成对法制国家不利的因素。不知道国外的发达国家是过多地强调依法治国,还是用行政机关的行政强制来推动这个国家的管理?这个问题需要考虑。我同意很多委员说的,现在行政强制滥用和行政机关在执行管理中软弱无力的现象并存,我有切身的体会。比如肢体残疾的人走不了路驾驶机动车,把机动车作为代步工具,靠机动车运输一些东西,维持自己的生活,地方在加强地方的市容建设、城市管理中,一些地方政府比较简单地处理残疾人代步机动车的取缔问题,认为残疾人代步机动车影响了市容,一些地方政府出台了规定,取消了残疾人代步机动车,取消的结果在有些地方引起社会不稳定。如果地方出台本城市或本地方政府地方建设或维护地方市容的一些规定,这些规定如果采取行政强制的方法来执行的话,会不会对某些群体造成不能接受的情况,会不会激发社会矛盾。所以,行政强制我同意刚才委员们说的,一定要从严掌握,而且行政强制的执行主体要严格地控制。权力的使用必须是“高设”,不能什么人都可以执行。要出行政强制法的话,就一定要把明确行政强制范围和执行主体,在什么情况下才允许执行行政强制以及行政强制和法律、地方制度和法规的关系,还有各级政府和各级政府的执行部门哪些有这个权利?哪些没有?在刚开始执行的时候,一定要从严,如果不从严,不“高设”的话,我担心会引起社会冲突、加剧社会冲突,并影响社会经济生活及稳定。

    吕薇委员说,我认为这部行政强制法草案的重点不够突出。目前情况下,这部法的重点应该是规范政府机关行使权力过程中的一些行为,现在政府执法乱、滥、软,主要是乱和滥,在执法过程中确实存在侵犯公民权益的事件。我认为这部法首先要明确行政强制的原则,其次是规范保障政府有效实施行政管理。这部法应该突出两点:一是要明确强制执行的目的是为了什么,在什么时候实施行政强制?应把强制执行范围限定在保护公共利益和国家安全方面,当个人或企业行为影响大众和国家利益的时候要强制执行。二是在执法过程中要保护公民、企业的合法权益,这是一个公权力和私权利的平衡问题。

    何钟泰(全国人大代表)说,我认为行政强制法应该讲平衡,很多行政机关没办法执行一些法院的决定,即判案后执行不了决定。有的时候担心行政机关权利过大,影响公民的人身权利、人身自由。但是除非达到司法鉴定运作可以独立执行的阶段,才可以使公民的权利得以保障。很多人担心在法律没有具体定下来的时候,有些行政决定可能都是一些个人决定,影响从外面来内地的投资者。可能动机是好的,但是要谨慎,要具体定下条款,让行政机关知道哪些可以做,哪些不可以做。我同意贺委员提到的法规不可以超越法律的规定,这是很重要的,不然法规会影响法律的原意,所以要非常谨慎地制定法律。

 

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