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实施行政强制措施应符合法定程序

——分组审议行政强制法草案发言摘登(四)

2009 8 27 日上午,十一届全国人大常委会第十次会议举行分组会议,审议行政强制法草案,审议摘登如下:

    李重庵委员说,行政强制措施实施应该强调在非常必要的情况下实施,同时,还要严格程序。第 16 条第 2 款,“违法行为情节显着轻微,没有明显社会危害,涉案财物数量较少的,可以不采取行政强制措施”,第 6 条讲到“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合”,这一条可不可以与第 6 条相衔接,把教育与强制相结合的精神体现得更明确一些,比如说经过教育以后,停止了违法行为,消除了造成的危害,在这种情况下就不应该再实施强制措施了。第 20 条,对限制公民人身自由的行政强制措施,又补充规定了程序,更严格一些。立法原意是好的,但其中第 2 项,即“在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告”,对照第 19 条讲的一般当场实施行政强制措施的,“行政执法人员应当在 24 小时内向行政机关负责人报告”。按理说,第 20 条应该比第 19 条规定得更严格,因为它是涉及到限制公民人身自由的行政强制措施。但是从字面上看,第 20 条第 2 项,当场实施行政强制措施以后,返回行政机关以后立即报告,但究竟什么时候回来?有可能比 24 小时提前,也有可能延后,现在通讯工具很方便,渠道也很通畅,是不是一定要规定他回到机关之后才能报告?这里应该规定得更严谨一些。第 3 章第 2 节,查封、扣押,在实施的时候程序规定得比较完整,但是第 26 条第 2 款,对延长查扣的程序规定得太过简单,只讲到“延长查封、扣押的决定应当告知当事人”,其他的程序就没有提了。建议可以再作进一步比较具体的规定,或者是在延长的时候需要重复第 25 条中的部分程序。比如要出示决定书,说明延长的理由和期限,规定公民、法人寻求救济的渠道和途径。另外,对冻结延长的条款也有同样的问题。第 28 条第 2 款,“对没有违法行为或者不再需要采取查封、扣押措施的,应当立即撤销查封、扣押的决定,并解除查封、退还被扣押财物”,我认为这两种情况是不同的。第一种情况,我的理解是,当事人没有违法行为,采取查封、扣押的行政强制就没有正当的理由,是不当的行政行为。“不再需要查封和扣押的”,那么就有可能是说我采取了查封和扣押,并且有可能作出处理决定之后制止了违法行为和消除了其造成的危害。对前一种情况,不光是说没有违法行为我就不查不扣就完了,同时还需要公开告知当事人没有违法行为。因为查了、扣了,已经给当事人造成了各方面的不良影响,需要消除影响。另外,对不当的行政强制行为,不管有没有造成别的经济损失,恐怕都需要有某种形式的道歉或者赔偿。这两种情况应该加以区别。第 28 条第 3 款,“行政机关逾期未作决定的,视为解除查封;当事人要求退还被扣押财物的,行政机关应当立即退还”,这样的规定还不够完整。一开始采取行政措施的时候就要考虑后果,不能说查、扣了 30 天或者 60 天,最后就不了了之,没有结果的话就一直这样拖下去,这样是不行的。如果最终没有作出决定,那么应该怎么办?应该如何赔偿?

    屈雅君 ( 全国人大代表 ) 说,草案第十六条删除以下内容:违法行为情节显着轻微,没有明显社会危害,涉案财物数量较少的,可以不采取行政强制措施。理由是:本款内容已在建议修改的第三条第一项中予以排除。

    倪岳峰委员说 , 关于行政强制法草案谈点意见。草案有多个条款规定了行政机关对行政强制有选择权,比如草案第 16 条第 2 款,规定“违法行为情节显着轻微,没有明显社会危害,涉案财物数量较少的,可以不采取行政强制措施。”这里是否采取行政强制措施需要行政机关做出判断。第 44 条第 1 款规定“行政机关可以……”,第 45 条第 1 款规定“具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”,这里也赋予行政机关选择权。我赞成第 16 条的规定,但行政强制法通过的同时,对不采取行政强制措施的标准要进行明确的细化,否则行政机关选择权太大,可能导致行政机关滥用权力或不作为,也有可能会导致腐败行为产生。

    宋法棠委员说 , 我同意行政强制法尽快修改好,早日经审议通过。制定高质量的法律,有四个关键点:一是行使强制执行的设定。哪些机关、哪些部门才有强制执法的权力。这个设定必须要经过群众的听证、专家论证。二是机关有了强制执行的职能,有多大的权力要进行规范。三是执法主体是谁,现在的内容中不明确。第 17 条规定:“行政强制措施由行政机关具备资格的正式执法人员实施,其他人员不得实施”,这里面的“正式执法人员”到底谁来界定?行政机关雇佣的人在不在其中?四是要有一定的批准程序才能采取强制执行的措施,不能说你有问题我说查封就查封,说扣押就扣押,必须在程序上有明确界定。这四个问题解决好了,法律明确了,规定规范了、严格了,执法力度大了,滥用强制措施的问题就能逐步得到解决。

    南振中委员说 , 草案第 19 条规定“情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告”。草案第 43 条第一款规定“行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。但是,情况紧急或者当事人同意的除外”。这两条均涉及即时强制问题。在紧急情况下,即时强制是必要的。但即时强制应该遵循两条原则:一是必须于法有据;二是必须按程序办事。建议第 19 条在“向行政机关负责人报告”之后,增加“并补办批准手续” 7 个字。

    郑功成委员说,草案第 24 条,关于重复强制的问题,在现实中这种现象还是存在的,比如对于财产的扣押、查封,在法律中有没有规定谁优先?或者是谁说了算?如果两个机关重复强制执行的话,作为当事人可能会因此蒙受巨大的损失,因此在重复强制方面,法律有没有可能在条文中规定得更加详细一点。如果在行政机关和法院发生冲突的时候,我建议以法院的为准。总之这部法律要维护法律的权威性,另一方面,不能因此造成法人、公民不合理的或者不正常的损失,现在对于行政强制行为造成的利益损失的问题还关注得不够,我认为这是一个缺陷,建议在法律中进一步加以修改、完善。

    林强委员说,草案第 26 条第 2 款,“延长查封、扣押的决定应当告知当事人”,同样类似的内容出现在第 32 条,“延长冻结的决定应当告知当事人”。这两条条款中都规定了延长某些事情的决定应当告知当事人,这里没有明确告知的时间,因此不便于具体操作。建议加以修改,比如第 26 条第 2 款,“延长查封、扣押的决定应当告知当事人”,建议把具体的告知时间表达出来,最后修改成为“延长查封、扣押的决定应当在作出延长处理决定之日起三个工作日内告知当事人”,应该有个时间的设定,当然时间设定多少可以再研究。我认为,在这些条款中,必须把告知当事人的时间要求写清楚。

    陈斯喜委员说,第 26 条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日”,但是查封、扣押的物资不一样,有些物资扣押多长时间没有关系,但是有些物资长时间扣押会给企业经营造成困难,特别是一些易坏的物资,比如农产品,具有很强的时限性,应该尽快作出处理,不能简单地用“三十日”进行限制,对易坏的物资要有特别的规定,否则在实践中容易造成对公民、企业权益的不当损害。

    贺一诚委员说,第 26 28 条是有关系的,在 28 条里,行政机关逾期没决定的应视为解除查封,但是这没有一个期限,我们应遵守 26 条规定的 30 天。如果逾期不做决定的解封,但解封时间,法规有规定到 60 天、 90 天的,又出问题了。所有法规的规定不能高于法律规定的所有条文。所以我们在行政强制措施方面,度怎么把握很重要。这部法律要慎之又慎,很多用词和有关措施,一定要再讨论,再下去调研。多年讲执法难,也是事实,应该要通过这个法做好这个事情,怎么去掌握这个度和摆平有关的平衡点,公权力不能太大了,否则人权就没有了,我认为是限制太多了,下面的法规和所谓的通知太多、太乱,拿出一条就可冻结你银行的汇款、公司的运作,这关系到一个公司的生存,所以我感觉法应该立,我表示赞成,但要比较符合实际情况,能够制约下面的操作不犯规,按法律去做好应该做的事情。

    侯义斌委员说,第 31 条,对依照法律规定冻结存款、汇款的事项作出了规定,规定冻结决定书应当载明下列事项,其中第 2 项是冻结的理由和依据,相对于前面的条款,这一规定缺少一个期限,我的理解是,应该有冻结的理由、依据和本次冻结的期限,但是我不知道为什么这里少了期限,请加以研究。第 31 条规定以后,导致第 33 条最后 1 款,“行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的,金融机关应当自冻结期满之日起解除冻结”,其中的逾期本身是不成立的,因为前面没有作相应的期限规定。

    朱启委员说,草案第 32 条规定,“自冻结存款、汇款之日起三十日内,行政机关应当作出处理决定或者解除冻结决定;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长三十日。但是,法律另有规定的除外”。这就引起了一个问题,行政机关负责人的权力怎么限制?期限到底有多长时间?这与超期羁押现象一样,很容易出现权力腐败、很容易产生侵害当事人的权利等问题,应该引起高度重视。

 

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