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关于行政强制法的其他审议意见

——分组审议行政强制法草案发言摘登(五)

 

2009 8 27 日上午,十一届全国人大常委会第十次会议举行分组会议,审议行政强制法草案,审议摘登如下:

任茂东委员说,关于行政强制执行体制的问题。这是一个较大的难题。草案第 13 条规定“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。第 51 条如此规定,行政诉讼法第 66 条也是如此规定。这是一种司法执行主导模式,以申请人民法院执行为原则。但现在的问题是法院执行难。不单单考虑到法院执行量大的问题,还有法院执行力弱的问题,更有法院作为一个中立裁判机构参与执行的地位问题。做出裁判的是法院,执行裁判的还是法院,这也很难说符合裁执分离这一基本法律规则。虽然一般来说英美法系的强制执行权属于司法机关,但是要说明的真正执行的并不是法院,而是行政机关,比如美国的执行署,甚至警察。因此,建议在执行这部法律时,能否适度合理调整强制执行体制问题。行政机关向人民法院申请强制执行,由法院做出执行与否的裁决,然后还是再由行政机关去执行。当然,这触及到体制改革,因此建议通盘考虑。关于第 45 条第 3 款的问题。这一规定看似简化程序方便执行,实质上是授予了没有行政强制执行权的行政机关行政强制执行权。这里会有两个危险后果:一是鼓励没有行政强制执行权但是行政强制措施授权的机关采取查封、扣押措施;二是变通了本法草案第 13 条“行政强制执行由法律设定”的这一明确规定,因为没有法律授权获得行政强制执行权的机关可能会因行政法规而获得采取行政强制措施的授权。因此,建议删除第 45 条第 3 款的但书部分的内容。最后一点,这部法律草案在立法理念的贯彻、行政强制理论和实践的梳理、法律规范的设计等方面还需要进一步研究与完善,建议多点审慎为宜。

侯义斌委员说,草案第 41 条,讲到“强制执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销,或者执行错误的,应当恢复原状,返还已被执行的财产;不能返还原物的,按市场价折价赔偿”,我建议把最后一句改为“按强制执行时的市场价折价赔偿”,因为执行是有周期的,而我们的市场价是随时间有很大变化的。第 46 条,这一条和前面的条款都提到“法律规定的行政机关”,但在本法中并没有作相应的规定,建议增加。第 52 条第 2 行提到“没有行政强制执行权的行政机关”,在这里既提到了“没有行政强制执行权的行政机关”,相对而言就有具有行政强制执行权的行政机关,但是哪些机关有强制执行权,哪些机关没有强制执行权,本法没有作出规定,建议予以补充。关于第 6 章法律责任,我认为现在规定的思路是对的,但是缺乏一些具体的内容。所有条款最后都是由于某些情况给予处分、处罚或者赔偿,但所有的法律责任条款没有任何地方明确是什么样的处分、什么样的处罚、什么样的赔偿,这样法律责任预留空间太大,影响本法的力度和效果,我建议作出修改。

倪岳峰委员说 , 在第 44 45 条中,建议把两个“可以”删除。第二,行政强制法草案对行政强制做出了一些程序性的规定,其中有些是对行政机关内部程序的规定,建议进行梳理,对行政机关内部程序不在本法中规定。第三,第 53 条规定,“执行对象是不动产的,向不动产所在地基层人民法院申请强制执行。”实际上不动产根据所涉案件的标的额大小划分了管辖权。建议修改为:“执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

李传卿委员说,建议对第 4 章第 2 节和第 3 节的标题作一些修改。建议分别增加“当事人”三个字,即把第二节标题改为,“当事人金钱给付义务的执行”;第三节标题改为,“当事人作为、不作为义务的执行”。因为这部法律主要是规范两个方面的行为,一个是要规范当事人的行为,一个是要规范行政机关的行为。在这两个标题中都明确对当事人的行为进行规范,而避免误解为对行政机关的行为进行规范,作出这样的修改可以使规定一目了然。

吴建平 ( 全国人大代表 ) , 对行政强制法草案的修改意见。第一,关于制定行政强制法的意义。近年来,各地城管、拆迁等执法部门与民众个人利益之间的冲突有所增加,“钉子户”、暴力拆迁引发群体事件等情况时有发生,对维护社会安定和谐造成一定的威胁。因此,旨在为社会公共利益与个人利益之间谋求最佳平衡点的行政强制法应尽快出台,在保障和监督行政机关依法履行职责、维护公共利益与公共秩序方面发挥重要作用。第二,相关的修改意见。本法从 1999 年起草,经过 2005 年、 2007 年两次审议,整体已基本趋于完善。但在某些具体条款的规定上,尚有模糊、不明确之处。(一) 2007 年二审草案第 64 条“行政法规、地方性法规违反本法规定的权限设定的行政强制无效,由全国人民代表大会常务委员会予以撤销。部门规章设定的行政强制无效,由国务院予以撤销。地方政府规章设定的行政强制无效,由国务院或者由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会予以撤销。”建议:上述条款在本次审议的草案中被删除,建议予以恢复。修改理由:作为一部重要的行政法律,行政强制法与地方法规之间的关系应当加以明确。目前我国行政强制的种类繁多,从 1950 年至 1999 年现行有效的 10369 件法律、行政法规和部门规章中,规定了 3263 种行政强制的种类和方式。如果不能确立行政强制法高于各地方、部门法律法规的中央大法地位,将对其实施产生巨大影响,造成中央、地方各执其法的情况。因此我建议,在行政强制法中恢复二审草案的第 64 条。(二)草案第 4 章第 51 条第 2 项“经当事人同意,行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行”。建议修改为:经当事人同意,行政机关可以委托符合附件第 72 条规定的,没有利害关系的第三方组织代履行。同时,增加附件第 72 条,对没有利害关系的第三方组织作出具体规定。修改理由:“没有利害关系的其他组织”概念模糊不清。各地拆迁工程中,很多项目是由各地方国土局打包,再委托给下级政府设立指挥部进行拆迁,这样令不少民众产生抗拒心理,从而引发社会矛盾。因此,这一条款应明确规定,行政部门所委托的组织是没有利害关系的第三方机构。此外,通过法律形式确定代履行组织的资格,将进一步规范代履行拆迁的委托程序,更好地保障公民、法人的合法权益。第三,关于普及行政强制法的一点建议。由于行政强制法名称中含有“强制”二字,令普通民众容易误解这部法律是为保障行政部门利益所设立。事实上,行政强制法用很多条款来维护公民的权利,对行政部门的执法作出了更加严格的规范。我认为,有关部门应在本法律的普及方面多做工作,尤其是要维护公民、法人合法权益的法律条款上多做宣传,尽量淡化“行政强制”的色彩,突出保护公民、法人合法权益的重点。

李重庵委员说,草案第 62 条,“造成损失的,依法给予赔偿”,行政机关不能随意采取行政强制措施,一旦开了这个头,后面一定要有一个结果。如果采取了行政强制措施,但是后来又没有作任何决定,那最后都应该给予经济上或者精神上的补偿,“造成损失的”这个前提甚至都可以不一定要。第 61 条中也应有造成损失给予赔偿的规定。总之,我认为这部法还需要很好地推敲,特别是要让群众、行政机关的干部了解法律草案,通过民主立法、科学立法,把这部法律立好。

林强委员说,第 65 条,谈到了金融机构违反本法规定,有下列行为之一的如何处理,这里一共提了 3 款。为了与前面的第 30 条相对应,建议增加 1 款,即“故意拖延冻结存款、汇款的”。

孙文盛委员说,提几点具体意见。第一,我认为总则的第 5 条、第 6 条更像是政策,说对也对,但不太像法律条文。第二,第 6 章法律责任部分中,这些问题有,处理也有,但是谁来告发?比如第 61 条规定“行政机关实施行政强制,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正”,上级行政机关或者有关部门是怎么知道这件事的?谁要告发?希望在修改时考虑如何规定得更严密些。第三,第 65 条规定“由人民法院给予罚款、拘留的处置,或者由金融业监督管理部门给予罚款,并给予处分”,建议将人民法院与金融监管部门交换个位置。

 

行政强制名词解释

▲行政强制措施

指行政机关在实施行政管理的过程中,依法对公民人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。

▲行政强制执行

指行政机关或者由行政机关申请人民法院,对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制其履行义务的行为。

▲行政强制方式

对公民人身自由的暂时性限制,对场所、设施或者财物的查封,对财物的扣押,对存款、汇款、有价证券等的冻结,强行进入住宅,法律规定的其他行政强制措施。

▲行政强制执行方式

排除妨碍、恢复原状等义务的代履行,加处罚款或者滞纳金的执行罚,划拨存款、汇款,兑现有价证券,将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理,法律规定的其他强制执行方式。

■案例

扣押小贩商品 警察城管冲突

江苏常州勤业派出所民警王志民的妻子李玉芬在市区开了一家副食品店,今年 8 31 日晚,李玉芬在店门口摆的水果摊被城管收走,而且什么字据手续都没有。后来,王志民在与城管队员交涉过程中,双方发生冲突。

事后,天宁城管大队负责人接受记者采访时解释说:“由于是大型执法行动,我们来不及出具书面的罚单,此前,我们在别的地方也扣留了很多摊贩的东西。”(据《现代快报》)

行政强制法草案规定:除违禁物品外,在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。

湖南嘉禾强制拆迁

2003 7 月,湖南嘉禾县启动占地 189 亩的珠泉商贸城项目, 8 月,嘉禾县委、县政府办公室联合下发“嘉办字 [2003]136 号文”,要求全县党政机关和企事业单位工作人员,做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作,其中包括在规定期限内完成拆迁补偿评估、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件等。

136 号文规定,不能认真落实“四包”责任者,将实行“两停”处理———暂停原单位工作、停发工资。 2004 4 月,嘉禾县政府下发强行拆迁通知——— 5 10 日将对拆迁户停水停电; 5 15 日如有任何人不在协议上签字,将实施强行拆迁方案。(据《新京报》)

行政强制法草案规定:行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。

村民状告政府违法强拆

2005 5 月,北京 6 名村民状告政府部门违法强拆违章建筑。 2003 4 4 日,朝阳区来广营乡政府、区规划委、区市政管委、区房屋土地管理局、区城管和区工商局 6 家单位联合发布通告,称将对清河营村周边环境进行彻底整治,要求土地承包者在 5 天内,自行拆除土地上的所有非法出租房屋等违章建筑。同年 4 10 日,上述 6 家单位成立联合执法队,强行拆除了包括 6 名原告在内的所有土地承包者的房屋。 6 村民要求法院认定 6 单位的强制拆除行为违法。(据《法制晚报》)

行政强制法草案规定:违法设立的标示牌等需要强制拆除的,除法律另有规定外,由行政机关依法申请人民法院强制执行。

 

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